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財政部PPP焦主任:增強互信 齊心協力 不斷將PPP改革推向深入

作者: 發布時間:2021-07-08

記者:您在前不久召開的第二屆中國PPP融資論壇上的發言中指出,中國經濟走出新常態,實現可持續發展,要求我們必須把創新和效率放在更優先的位置上考慮。

 

PPP改革是一項非常具體實在的國家治理現代化的創新,我們應如何看待它在當前經濟發展中所占的重要位置?

 

焦小平:從宏觀角度來說,當前,中國經濟發展進入新常態。過去三十年的改革紅利逐漸消失,經濟發展進入新常態,中國要實現可持續發展,就必須要又一次進行全面深化改革。

十八大以后,以習近平同志為總書記的黨中央啟動了新一輪改革,十八屆三中全會《全面深化改革決定》對未來中長期改革做出了總體部署,核心內容有三點:一是依法治國;二是發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用;三是推動國家治理體系和治理能力現代化。

如何把中央的重大決定作為一項改革政策落實、落地,是中央各職能部門應該做的事。過去,公共產品、公共服務主要由政府包辦,存在供給數量不足、質量不高、形式單一、成本居高等一系列問題。而PPP改革是在公共產品、公共服務領域落實十八屆三中全會重大改革決定,推進公共產品、公共服務供給市場化、社會化的具體改革舉措。這一改革的核心是要劃清政府和市場的邊界,政府由過去的“全能政府”轉向法治政府、有限政府和高效政府,凡是市場能做的交給市場去做,政府更多充當政策規則的制定人、市場管理的監督人和公共利益的守夜人。

就當前階段來看,PPP是我國推進國家治理體系、治理能力現代化的一項具體的、綜合性改革措施,需要三大體制改革的協同推進:

一是行政體制改革。不進行行政體制改革,政府不轉變職能、放開市場、放寬準入,社會資本難以進入。二是財政體制改革。不建立明確的投資回報機制,把社會資本的投資回報與財政預算掛鉤,把政府的支出責任納入財政中長期規劃,增加政府誠信,給社會資本明確的回報預期,社會資本不敢貿然進入。第三是投融資體制改革。地方政府如果觀念轉變不到位,仍把收益好的項目留給自己,把收益不好的項目推向社會資本,必然會對社會資本產生擠出效應。三項改革不協同推進,社會資本的活力和效率就難以發揮。

 

記者:我記得您之前對PPP打過一個形象的比喻,說它像一場“足球賽”,上半場要找到最適合的資本項目人,下半場關鍵要解決融資問題。此次融資大會,為PPP各方利益群體搭建了一個好的平臺,您希望通過此次大會,能夠取得哪些實際的效果?

 

焦小平:如果說PPP改革就像一場足球賽,“上半場”要通過公開、公平、競爭的方式,選擇最有能力、最適合的合作伙伴。PPP項目投資額大、投資周期長,僅靠社會資本的自有資金難以支撐。PPP融資除解決股權融資、債權融資等一次融資外,在“下半場”還要解決資產證券化等二次融資問題。從這一角度講,PPP融資是PPP項目能否落地和成功實施的一個關鍵環節。

目前PPP融資存在的融資難、融資貴、渠道不暢、產品不豐富等問題是由多種原因造成的。

第一是體制因素。PPP是一種前期集中投資、分期收回的長期融資模式,但目前金融機構對融資風險考評和風險管理還是以傳統的資產負債表為主的方式,沒有真正實現以項目現金流為主的項目融資。此外,還有融資期限錯配、產品單調等因素。

第二是目前我國金融市場整體還不夠發達。現在PPP融資仍結構較為單一、產品較少,市場需求不能很快地通過市場創新加以解決。形成了一方面老百姓儲蓄沒有好的金融產品進行投資,另一方面大量高質量基礎設施項目存在融資問題。

第三是目前金融機構和社會資本的機構能力、政府的市場保障能力沒有配套跟進,導致在風險識別、風險管理、風險化解等方面能力不足。

此次PPP融資論壇也是采用PPP模式,由“政府搭臺,社會唱戲”。既邀請了中央和地方政府方,也邀請了金融機構、產業資本、咨詢機構以及律師事務所等社會資本方。希望通過此次論壇,各方一起交流經驗、激發智慧、增強互信,齊心協力,肩并肩、手拉手,堅定不移地推進改革。

 

記者:財政部史耀斌副部長在本次論壇上強調了要把PPP改革事業不斷深入,包括要建立大市場、搭建合作大平臺、促進國際大合作。對此,我們應如何解讀?

 

焦小平:論壇中,史耀斌副部長提出“要建立大市場”,是對未來PPP市場發展愿景的一種描述。PPP不僅要求對公共產品打破壟斷,對社會資本充分開放,還要打破地域歧視和所有制歧視,在全國建立一個統一規范、公開透明的PPP大市場。我們要從法律制度、機構能力、產品、技術等方面進行全面建設。要加快PPP立法進程,加強標準體系、合同文本以及透明度等的建設,否則大市場就是一句空話。目前,PPP大市場框架已經初步搭建,但還有很多工作需要細化。

史耀斌副部長提出要“搭建合作大平臺”。PPP合作的利益相關方包括政府、市場和社會公眾。在PPP改革中,政府應更多著力于頂層設計、標準設計和市場監管;社會資本更多關注于發揮專業能力和創新能力;社會公眾應享有更多公共服務的知情權、參與權、監督權。通過各方各司其職、協同合作、實現三方共贏。

史耀斌副部長提出的第三點是“促進國際大合作”。通過過去三十年的改革開放,我國已成為世界第二大經濟體,中國的經濟發展也與全球經濟發展更密不可分。我國要加強PPP市場開放力度,強化透明度和標準化建設,讓更多國際投資人對投資中國有信心,讓他們分享中國的PPP改革成果。同時,中國也要更堅定地走向全球化,承擔大國責任,在全球治理中發揮應有作用。PPP是全球標準化商業語言,國際基礎設施市場普遍采用PPP模式。目前,我國PPP制度規則與國際是接軌的因此,加強對外制度交流,貢獻中國智慧,讓PPP國際制度中有更多中國貢獻,幫助中國企業更好、更快參與國際市場是我們的責任。通過PPP國際合作,中國不僅要輸出資金、生產能力、勞動力資源,更要輸出中國的管理規則和管理經驗,使中國真正參與全球國際經濟治理。當前,中國已經是舉足輕重的全球經濟大國,任何發展都必須統籌規劃國際國內兩種資源。

 

記者:對于如何使出“洪荒之力”來開展PPP項目,您對PPP各方利益群體有哪些建議?

 

焦小平:本次論壇上,孫曉霞司長用最近非常流行的詞語“洪荒之力”來形容我們的努力。我的理解是,中國經過三十年的改革發展,當前改革已經進入深水區。過去三十年的改革是從無到有,體制改革主要阻力是在制度上和觀念上。而當前的改革更多是對現有格局進行重組,很多改革要打破既得利益。因此,挑戰和壓力更大。當前PPP改革面臨的主要挑戰是:一是政府觀念轉變不到位。十八屆三中全會要求政府轉變職能,把該放給市場和社會的權利放足、放到位,該政府管的事要管好、管到位。但目前我們距離這一要求仍有差距。二是機構能力不足。包括政府、社會資本和專業咨詢機構能力難以滿足當前PPP改革實踐的需求。三是存在一些技術性障礙,包括土地、稅收、融資等問題。另外,也存在現有一些法律、制度和規則不適應甚至阻礙當前PPP發展的問題。四是一些PPP項目實施不規范。PPP發展主流是好的,但目前也存在利用PPP進行變相融資、明股實債、保底承諾等問題。PPP改革是一項長遠事業,不能一蹴而就,急于求成,而要心存高遠,腳踏實地,不斷把PPP改革事業推向深入。

PPP改革開辟了中國公共產品、公共服務供給的一個新時代。在這一改革過程中,雖然面臨各種挑戰,但我們應該牢記習近平總書記在建黨95周年上的講話——“不忘初心,繼續前進”,把困難當成磨刀石,砥礪前行。我堅信PPP改革的事業會越來越好。

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