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政府購買公共服務的制度如何設計?

作者: 發布時間:2021-07-08

2003年,我國頒布了《政府采購法》,標志著政府采購制度在我國正式確立。《政府采購法》對于政府采購的定義是“各級各家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。從這一定義上看,政府購買公共服務,屬于政府采購的范疇,但從各地政府出臺的采購目錄來看,卻基本不包含此類服務,只列舉了屬于政府自身所需的服務。

 

隨著社會經濟的發展,民眾公民意識的增強,時代處于轉型時期,在社會福利、慈善救助、社區建設、司法援助、教育、衛生等服務提供上出現了許多問題,因此這些服務原本大多是由行政機構下屬的相關事業機關或社會組織來提供,導致提供模式成本較大,效率不高,服務質量滿足不了公眾的實際需求。

 

我國政府采購制度運行十年來,法律法規體系不斷完善,運行模式日趨成熟,與此同時,我國的非營利組織和非政府組織進行了大量的改革,逐漸與原有的行政主管部門脫離了實際聯系,一些新興的與政府無關的志愿團體也蓬勃發展起來,在管理制度、發展理念上有許多創新和改革,許多社會組織在轉型的過程中,也扮演了公共服務提供者的角色,成為多元共治的一角。因此,政府向社會力量購買公共服務具有了必要性和可行性。

 

一個平臺:公共資源交易中心

 

由于現行的政府采購制度和操作平臺已相對完善和規范,因此,依托于現有的政府公共服務采購平臺和操作體系,實現政府購買公共服務的規范化操作,可以極大地降低公共服務采購制度化建設的成本。2015年8月,國務院辦公廳印發了《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》,《方案》明確了公共資源交易平臺的發展方向,就是形成規則統一、公開透明、服務高效、監督規范的公共資源交易平臺體系,并實現公共資源交易全過程電子化。全國各地也在大力推進公共資源交易中心的整合,旨在打造一個透明高效、方便監督、提供專業咨詢的統一交易服務平臺。因此,政府購買服務項目可以有效利用這一平臺,來實現項目前期調研分析、項目組織及后期績效評價等環節。

 

由于服務項目的特殊性,前期的需求調研對采購方案的形成十分重要,評審因素難以量化,個體偏好差異較大,專家很難通過書面的投標材料感知服務質量,而后期的過程監督和評估也需要大量的人力物力,因此相對于貨物和工程采購而言,公共服務采購的采購流程更為復雜,而通過這一平臺,政府購買服務的相關當事人,包括財政部門、采購人、采購執行機構、服務提供者、民眾及其他相關監督機構都可以獲取相應信息、表達需求和提供意見建議,使項目前期的需要能夠與公共政策的制定情況和目標相銜接,同時也能夠在合同履約過程中實行全過程跟蹤評估和考核,以便保證服務質量。

 

1.財政部門。財政部門需要制定政府購買公共服務的辦法和目錄,通過民意調查及專家論證制定項目服務評估體系標準并在實踐中不斷完善,出臺相關公共服務的涵蓋行業市場分析、評審因素和考核指標體系等在內的操作指南,根據公共服務的內容特點來明確采購方式,明確具體的監督機構、監督主體和監督方法,并根據監督情況和績效評價結果進行資金給付,保證項目開展時的公平公正環境,培育非營利機構健康發展。

 

2.采購人。根據公共政策的制定情況、目標和本單位的工作要求,制定服務采購預算;與采購執行機構一起進行前期調研,可以通過公共資源交易中心這一平臺調取相關歷史數據和組織需求分析,了解本單位管轄范圍內的相關公共服務的實際需求、影響因素及偏好因子和相關社會組織情況,用于制定采購方案和評審方案。

 

3.采購代理機構。采購代理機構應作為咨詢機構,與采購一起進行前期調研,對初步的采購方案和評審方案提出相關意見,組織專家進行方案論證和修改,明確采購方式和評審因素,提出采購過程中可能出現的問題及履約中可能出現的問題,針對項目進行評估體系的個性化調整并組織采購過程。

 

4.監督機構。針對于公共服務項目,應有專門的監督機構監督整個招標流程和合同履行過程,按照既定的評估體系向民眾搜集反饋意見,聽取媒體監督意見,并進行獨立評估和績效考核,包括初期評估、期中評估和貨款支付前評估。

 

5.非營利機構及私營企業。作為提供具體公共服務的機構,在采購人進行前期調研時應提供關于本服務領域內的相關資訊和信息,在中標后按照合同提供公共服務,根據評估意見及時調整服務,保證服務質量。


兩種實現路徑 :非營利組織及PPP

與貨物和工程相比,服務有其特殊性。主要體現在服務內容描述較為困難,需求難以量化,考核指標體系較為模糊,評審因素有大量的主觀性,合同監督及管理較為復雜以及監督成本較大等,同時,公共服務的本身性質上有差異,根據非競爭性和非排他性的不同組合,公共服務和公共產品分為純公共物品、俱樂部產品和公共資源。因此,根據性質的不同,政府購買服務可以采用的路徑也不同,有些公共服務可以交給私營企業來承擔,尤其是俱樂部產品。然而,市場上成熟的非營利組織或非政府組織較少,且由于歷史的原因,與政府部門有著千絲萬縷的聯系,資金來源主要依賴于政府,受相關政府部門影響較大,管理機制不科學,人員素質偏低,公信力差等問題,因此,需要根據公共服務本身的特點,包括是否可描述,市場供應狀況及競爭的程度、NPO等社會組織發展狀況、監督的難易、公共服務的性質(是否純公共服務或公共產品)、對合同管理的難易程度、服務質量的衡量的難易程度、衡量監督的成本等方面來對公共服務進行劃分,選擇合適的采購方式,如直接委托、競爭性招標、談判合作或發放消費券由使用者付費等。基本上可以從兩個維度來考量:

 

將公共服務納入到政府采購制度中來,就是要將政府部門從公共服務的生產者轉變為購買者,由政府部門通過法定形式向社會組織購買,由社會組織生產公共服務并提供給社會公眾去消費,政府部門根據社會公眾的滿意程度去支付服務費用。這樣的模式有以下幾點好處:其一,政府部門不再作為具體生產者之后,可以減少不必要的機構和人員,精簡政府,減少行政成本和開支,提高行政效率;其二,公共服務由公共部門來提供,雖然從性質上來說本應如此,但是公共部門提供會產生質量不高,難以控制和約束的問題,在政府面前,民眾更是弱勢群體,這種提供方式難以取得民眾的信任和支持,而換成公共部門采購、私人部門生產并提供時,政府就從具體提供中脫離了出來,可以更加有效的管理和監督服務質量,私人部門為了生存和利益也會盡可能提供優質的服務;其三,通過競爭性的購買方式,能夠有效促進競爭,減少成本和開支,實現財政資金的有效利用,為納稅人創造更高利益;其四,通過市場化的公平競爭,能夠改善社會組織發展的大環境,促進社會組織的健康發展,有利于我國多元化社會結構的形成,有利于社會穩定和和諧。因此,通過這三角模型,可以實現政府、民眾和社會組織的三方共贏。
 

1)政府部門與社會組織。在這個三角模型中,政府部門和社會組織是買方和賣方的關系,政府部門使用財政性資金購買公共服務,社會組織為了獲得經濟利益提供公共服務,兩者之間是公平的市場契約關系,需要遵守合同約定。同時,政府在購買公共服務之前,在制定采購方案和采購預算時,可以向相關社會組織調研,社會組織也可以提供該服務領域相關的咨詢服務和建議。

 

2)社會組織與社會公眾。在這三角模型中,社會組織與社會公眾之間是服務的提供者與被服務者關系,社會組織通過參與競爭獲得某一公共服務的提供權后,就成為該行政區域內某一時段該項公共服務的法定提供者,依法可以享受公共服務的民眾可以獲得該項公共服務。同時,民眾可以監督和反映該社會組織的服務質量狀況,作為政府部門考核和支付的依據。

 

3)政府部門與社會公眾。自有國家以來,依法納稅都是公民的法定義務,而提供公共服務和公共產品、進行社會管理也是政府部門的應有職責。因此,政府部門與社會公眾之間是履行公共職責和盡公民義務的關系,也就是公共責任關系,但是如何能使政府履行的職責更好的滿足公民需求、更好地將納稅人的錢科學合理的使用以及提高政府的執政支持度是需要考量的重大問題,在這一模型中,通過引入社會組織,政府由直接提供者轉變為服務的購買者,大大提高了服務質量和效率,也有利于促進多元共治局面的形成。

 

存在的風險

 

在目前的社會環境下推進政府購買公共服務,有其必要性和可行性,但需要注意的是,我們社會中的社會組織發展尚不成熟,社會組織發展參差不齊,有些與原有行政機構具有隸屬管理的社會組織往往會形成依賴,政府與原先下屬的社會組織的合作慣性也會影響到公平競爭,如原本可以采用競爭性招標的方式卻采用了直接委托,那么對于其他的社會組織來說就缺少了發展的動力;公民社會尚未完全形成,利益訴求通道不完善,如當契約主要當事人聲稱為弱勢群體購買或提供服務時,而服務對象并不在場或組織化程度較低難以發出聲音,如何才能確保弱勢群體的利益不被侵占和綁架;政府對于自身的職能狀況和履職理念尚不完全清晰,監督約束機制和控制工具不完善,一旦公共服務購買項目缺少監督和績效考評機制,將難以發揮PPP模式中私營企業的效率質量優勢,反而會影響到公平目標的實現,非營利組織也很難通過提供服務來完成自身的資金流轉與運營,不利于社會組織的正常健康發展;由于歷史原因導致的各類社會組織地位的不平等、供應商壟斷等也會影響到公平公正。因此,政府購買公共服務制度要真正發揮其優越性,必須要循序漸進,通過完善公共服務采購的法律法規,盡可能清理非營利組織與政府的關系,培育非營利組織健康發展,制定科學的監督、管理、執行制度體系,利用公開透明的交易平臺,合理設定購買模式與方式,設計科學有效的績效評價體系,逐步實現競爭性的契約關系。

 
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