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山東省財政廳文新三巡視員:全面深化管理 助推項目落地

作者: 發布時間:2021-07-08

山東作為我國的經濟大省,PPP改革全面推進、步穩蹄急,一大批好項目加速落地,取得了重要的階段性成果,不少方面都走到了全國前列。截至2016年6月底,山東全省納入全國PPP綜合信息平臺的項目1024個,投資總額9823億元,項目數、投資額均居全國第二位。

 

在“2016第二屆PPP融資論壇”上,山東省立足實際,精心篩選出11個規范程度高、可操作性強、開發價值大的PPP項目,通過論壇進行廣泛推介。借此機會,本刊記者采訪到了山東省財政廳文新三巡視員

 

采訪中,文廳長詳細介紹了山東省PPP工作的開展情況,并提出,下一步山東省將重點圍繞全面深化管理這條主線,多措并舉助推PPP項目落地,確保項目盡早發揮效益。

 

記者:我們了解到,截至2016年6月底,山東全省納入全國PPP綜合信息平臺的項目1024個,投資總額9823億元,項目數、投資額均居全國第二位。優異成績的取得背后,一定是有一系列好的政策和制度在支撐。請您介紹山東省為更好地開展PPP工作,有哪些好做法、好經驗?

 

文新三:推廣運用PPP模式,是公共基礎設施投融資和公共服務供給機制的重大創新,是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大制度創新,對推進供給側結構性改革,增加有效供給,實施創新驅動發展戰略,推動大眾創業、萬眾創新,培育經濟發展新動能,促進穩增長、補短板、擴就業、惠民生都具有重要意義。

 

山東省委、省政府對這項工作高度重視,2015年省委十屆十二次全會和今年省十二屆人大五次會議均作出專門部署,姜異康書記、郭樹清省長多次作出重要指示、提出明確要求。在財政部等中央部委的強力推動、指導支持下,在各級各有關部門和社會各界的密切配合、共同努力下,我省推廣運用PPP模式取得了重要的階段性成果。

 

剛才你也提到了,截至2016年6月底,山東省儲備并納入全國PPP綜合信息平臺的項目1024個,概算投資額9823億元,項目數、投資額均居全國第二位;通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目300個,概算投資額2775億元;已簽約項目161個,概算投資額1238億元;其中131個項目已開工建設。在工作推進中,山東注重突出“機制、規范、創新、落地”,做到四個堅持,逐步形成了一套完整系統、獨具特色、行之有效的可復制、可推廣的做法:

 

(一)堅持機制為重,著力營造良好發展環境。機制管長遠、促規范,是PPP持續健康發展的重中之重。為積極培育良好環境,形成協同配合、迅速展開、長效推進的合力,山東注重建立健全四個機制:

 

一是組織領導機制。按照省政府部署要求,有關部門密切配合,建立了財政、發改、人行等部門積極參與的聯動配合機制,共同解決PPP推進中的難題。各市縣積極跟進,普遍建立了政府主導、財政協調、部門配合的組織領導機制。

 

二是監督管理機制。省財政廳成立了由廳長任組長、多個處室負責人為成員的PPP工作領導小組,并報經批準專門設立PPP管理中心,與金融與國際合作處共同負責全省政策制定、協調推廣和監督管理工作。多數市縣設立專門管理機構,形成了上下聯動、協同推進的監管機制。

 

三是多方協作機制。積極與金融機構、咨詢機構、科研院所、新聞媒體等建立長期合作機制,營造了多方協作、聯動配合、全面推進的良好局面,凝聚起“政府+企業+中介+金融+輿論”強大推力。

 

四是項目開發機制。緊緊圍繞經濟社會發展規劃,注重高點定位、高標起步,精心儲備了一批關乎民生的大項目、好項目,建立起覆蓋省、市、縣三級的項目庫,并通過實行分類管理、規范項目流程、細化工作標準、強化督導檢查、推進信息公開,初步形成了權責清晰、標準明確、流程完整、信息共享的項目開發機制,為山東PPP健康有序發展奠定堅實基礎。

 

(二)堅持規范為本,全面嚴格加強項目管理。規范是PPP項目成功運作的根本。山東注重從理念引導、制度建設、專業管理、信息公開等方面入手,做到四個規范,切實提高項目運作質量。

 

一是以科學理念引導規范。為從源頭上理順PPP管理,我省嚴格按照國務院和財政部有關規定,牢牢把握PPP模式的基本原則、內涵特征、運作機理、關鍵環節,并借助中國財政學會PPP專委會、上海國家會計學院等“外腦”,有重點分層次地組織政府部門、咨詢機構、金融機構、實體企業等進行培訓,切實提升了社會各方的認識水平和實操能力。針對部分不規范運作的PPP項目,緊緊抓住PPP項目核心要素,從正反面制定了判別真假PPP項目“五字原則”和“十個防止”,引導各方樹立科學理念,營造了PPP規范發展的社會氛圍。

 

二是以規章制度約束規范。為強化頂層設計,以省政府辦公廳名義印發了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》,明確了PPP管理的基本要求和長遠規劃,為全省推廣PPP模式提供重要遵循。為規范項目操作流程,制定了物有所值評價和財政承受能力論證指引及報告模板、操作指南、合同指南、業務操作手冊等制度辦法,形成了直觀的PPP全生命周期管理流程圖,繼續規范和細化項目實施流程。通過上述措施,逐步健全PPP財政管理制度體系,用制度規范運作,用規范保證質量。

 

三是以專業管理強化規范。各級積極設立PPP管理機構,配強專業管理隊伍,讓專業的人辦專業的事。省級和市縣還通過政府采購選聘咨詢服務機構,為PPP項目運作提供專業咨詢,實現了全過程指導、全方位參與、全周期管理,營造了專業支撐、學干結合、規范操作的良好氛圍,提高了各方面實操能力。

 

四是以信息公開倒逼規范。以財政部PPP綜合信息平臺為載體,充分利用大數據手段,動態跟蹤項目實施進度,及時更新完善項目信息,定期通過微信、網站、現場發布等多種渠道向社會公開,加大信息與資源共享,嚴格按程序公開采購社會資本方,盡可能避免出現資源與信息不對稱、社會資本競爭不充分等問題。同時,建立完善項目庫“能進能出”機制,對通過信息反饋并經核實確不符合PPP要求的項目,實行嚴格退庫管理,切實做到以信息公開倒逼規范運作,以共建共享提升項目質量。

 

(三)堅持創新為魂,積極拓寬融資合作渠道。PPP是融匯商業模式、合作機制、融資渠道的復合物,創新是PPP實現要素互通、資源共享、利益融合的靈魂。為此,山東瞄準PPP項目融資這個關鍵環節,積極創新三個渠道,推動財金政策結合、產投融結合、政銀企結合,實現激勵相容、共擔共贏。

 

一是創新利益融合渠道,設立運作PPP發展基金。為緩解PPP項目融資難題,提高PPP項目融資的可獲得性,山東省政府率先在全國設立了PPP發展基金,去年首期已募集到位400億元,并爭取用2~3年時間,吸引各類資本1120億元,最終達到1200億元規模。目前該基金進入了實質操作階段,已參股發起設立12只子基金,并與項目庫中26個項目達成了初步合作意向,擬投資207億元。隨著這些項目逐步完成基金投資程序,相關投資也將陸續到位。通過社會資本先投、PPP基金跟投,較好實現了產業、金融等各類資本利益融合、形成合力。

 

二是創新合作對接渠道,積極搭建融資服務平臺。主動轉變角色,與省金融管理機構和駐魯各大銀行、PPP發展基金建立聯席會議制度,準確掌握金融機構的融資政策與需求,探索開發符合PPP項目融資特點的金融產品。為更好整合利用全省金融資源,幫助項目與資金精準對接,今年4月28日聯合有關部門率先舉辦了政府和社會資本合作(PPP)項目融資推介會,一籃子推出成熟項目102個,融資需求558億元,吸引了眾多銀行、專業投資機構深入合作。其中32個項目現場簽約,完成融資136億元,搭建起資源共享、覆蓋全面的融資服務平臺。舉辦PPP投融資高峰論壇,邀請金融界、學術界、實業界等各方專家,共同為山東PPP項目投融資支招獻策,探索PPP投融資發展新路徑。

 

三是創新交流對話渠道,積極拓展國際金融市場。為推動更多項目“走出去”,進一步降低融資成本,我們充分利用財金對外交流平臺,千方百計利用各種機會,主動對話PPP融資支持基金、英中貿易協會、香港貿發局、世界銀行PPP業務局、全球基礎設施基金、日本瑞穗銀行、亞洲開發銀行等國內外機構,篩選推薦優質項目,積極對接國際金融市場,進一步拓寬融資渠道,提高山東PPP國際影響力。目前,已有2個項目進入PPP融資支持基金備選,1個項目進入全球基礎設施基金備選;并與世界銀行、日本瑞穗銀行、香港投資方達成多個合作意向。

 

(四)堅持落地為要,多措并舉加快項目實施。落地是影響PPP項目運作的基礎和關鍵,也是檢驗PPP項目開發價值的重要標準。為打通PPP項目落地“最后一公里”,積極采取多種方式,加強資源整合,注重凝聚“推介、政策、督查”三個合力,推動項目加快實施落地。

 

一是加大招商推廣,形成推介合力。各級通過門戶網站、新聞發布、現場推介等多種方式,及時向社會推介優質PPP項目。其中,僅省財政廳就聯合市縣政府、專業機構集中推介了六批375個重點項目,現場簽約62個項目。篩選推出兩批69個省級示范項目,并以示范項目為標桿,積極復制好經驗好做法,探索形成了“寧陽模式、嘉祥樣板、禹城經驗、菏澤速度、博山做法”等典型,帶動各地儲備運作了一大批運作規范、落地迅速的PPP項目,形成了“推介先導—示范推廣—樣本復制—全面開花”的新格局。

 

二是強化正向激勵,形成政策合力。為鼓勵引導項目加快落地,研究制定了PPP項目獎補資金管理辦法,由省級預算連續兩年分別安排1億元,重點對工作基礎好、項目落地率高的市縣以及示范項目、存量債務規范轉化的項目加大獎補力度,統籌用于項目前期費用,支持加快項目實施進度,提高項目運作的科學性和規范性。積極推動各地落實財稅、金融、土地等政策,形成了“促落地”的政策合力和正面導向。

 

三是注重多元監督,形成督查合力。為及時了解項目進度,督促實施機構加快實施,積極通過日常督促、統計通報、定期督查、第三方績效考評、公眾反饋等方式,及時通報項目進度、存在的問題、整改措施,建立起覆蓋全面、上下貫通、信息共享、評督結合的項目管理制度,形成了多元督查合力,督促項目加快實施進度。截至目前,我省入庫PPP項目落地率為40.8%,69個省級示范和國家示范項目全部開工建設,落地率達100%;161個簽約項目中民營資本參與率為51%,投資額675億元。

 

記者:文廳長,我們了解到近段時間,各方對PPP規范運作有些爭論,甚至出現了一些偽PPP項目。本次論壇上,財政部史耀斌副部長和金融司孫曉霞司長在講話中都提到,目前PPP模式推廣中存在著部分項目實施不規范等問題。山東在PPP管理方面比較規范,是如何規避這些問題的?

 

文新三:PPP涉及面很廣,專業性很強,是一項復雜的系統性工程。總體上看,PPP改革只有兩年多的時間,仍處在探索階段,無論在制度設計上,還是項目管理上,還存在一些薄弱環節和不完善的地方。為避免出現不規范或偽PPP項目,山東省堅持科學理念先行,堅持問題導向管理,剛才我講了,從正反面探索形成了“五字原則”和“十個防止”,切實在規范PPP項目運作上狠下功夫,提高項目運作的規范性和科學性。

 

在正面引導上,制定了五字原則,即:

 

一是適用領域要“準”。嚴把PPP項目“入口”關,在項目適用領域界定上,嚴格限定在符合中央和省委、省政府有關文件規定的能源、交通運輸、市政工程、水利、環保、醫療、衛生、養老、教育等基礎設施和公共服務領域。

 

二是合作期限要“長”。PPP項目合作期限一般不能低于10年,最好在20~30年左右。只有合同期限足夠長,才能充分發揮市場機制作用,更好激發社會資本的技術與管理創新能力,提高公共服務供給效率和質量,才能保證參與方獲得合理利潤,兼顧公共利益和商業價值,實現政府和社會資本合作目標。

 

三是實施主體要“明”。代表政府方的實施主體僅限于各級政府或政府授權的實施單位,社會資本方則是已建立現代企業制度的企業法人。一方面,政府作為公共服務購買者,與社會資本方是平等的民事主體,履行合同權利義務。另一方面,政府作為公共事務管理者,承擔起宏觀規劃、采購、管理、監督等行政管理職能,確保到位、不缺位、不越位。

 

四是評價論證要“實”。綜合運用定性定量相結合的方法,合理界定PPP項目的財政支出責任,加強政府財政承受能力論證,防止變相融資,嚴防保底承諾、回購安排、明股實債等情況的出現,避免形成政府隱性債務,有效防范和控制財政風險。

 

五是合同管理要“細”。認真遵循“依法治理、平等合作、維護公益、誠實守信、公平效率、兼顧靈活”六大原則,不斷規范完善合同條款,特別是對權利義務、利益共享、風險分擔、價格調整、違約、提前終止等關鍵內容和核心條款作出明確規定,為各方“按合同辦事”奠定堅實基礎。

 

在負面管理上,為避免出現運作不規范的甚至偽PPP項目,制定了“十個防止”:

 

①防止變相融資。嚴禁打著PPP名義進行純粹的項目融資,堅決防止通過保底承諾、回購安排、明股實債、明股實貸等方式吸引社會資本。

 

②防止混淆投資主體。堅決防止銀行、基金等金融機構直接作為社會資本方參與PPP項目,堅決防止本級政府融資平臺公司及控股的國有企業作為社會資本方或政府方以PPP名義進行變相融資。

 

③防止固定回報承諾。堅決防止不經合理財務測算,為解決融資困難給社會資本兜底承諾;堅決防止不依托公共服務績效評價結果支付對價,而以固定回報承諾吸引社會資本。

 

④防止適用領域失偏擴大。堅決防止將純商業開發類項目與公共服務PPP項目隨意打包捆綁, 堅決防止以土地等為兌換條件變相提高社會資本回報率。

 

⑤防止交易邊界模糊。堅決防止政府和社會資本方權利義務、風險收益等邊界不清晰,導致風險向政府傾斜,社會買單成本過高,出現資本暴利;堅決防止過于壓低社會資本回報空間,導致社會資本無利可圖。

 

⑥防止合作期限過短,缺少運營環節。堅決防止合作期限不足10年甚至更短,堅決防止以BT、BLT、BTO或其他加強版BT等方式替代;防止回報機制不明晰或者混淆使用。

 

⑦防止政府監管缺位。堅決防止政府一甩了之,社會投資者出現經營危機,影響公共服務不能正常運轉時,防范政府部門撒手不管、缺乏應急措施;堅決防止在不同區縣、不同地區的同一類型項目,盲目競爭、因標準不統一導致價格、收費混亂。

 

⑧防止采購社會資本方“唯錢論”。對社會資本的采購不能只看重資金實力,而應選擇既具備融資能力,又兼具技術水平、運營能力且信譽好的投資者。堅決防止靠私人關系搞PPP,僅把PPP項目當作概念炒作而成爛攤子。盡可能少采取單一來源采購方式,需要采用的要充分說明理由。

 

⑨防止超出財政承受能力紅線。防止一窩蜂盲目上馬項目,超出當地財政的承受能力,嚴守每年度全部PPP項目從預算中安排的支出責任占一般公共預算支持比例不超過10%的紅線。

 

⑩防止出現物有所值評價和財政承受能力論證形式化。堅決防止明顯不適宜PPP模式或者采用PPP模式成本效率達不到最優、產出不明確、績效不明確的項目,由于政府領導意志而授意咨詢機構變通方式通過,導致評價論證不客觀、風險收益不對等。

 

記者:此次PPP融資大會,山東省有10余個項目參加推介會,涉及養老服務、城市建設等多個領域,總投資額200多億元。請您對此次項目推介情況作簡要介紹。

 

文新三:這次財政部PPP中心和上海金融業聯合會共同舉辦第二屆PPP融資論壇,對我們來講,既是一次難得的“PPP融資”盛宴,又是一次學習先進理念、開展融資推介的難得機遇,為政府、金融界、實業界、學術界等搭建了一個覆蓋全面、信息互通、資源共享的平臺。

 

為此,山東省立足實際,優中選優、精心篩選出11個規范程度高、可操作性強、開發價值大的PPP項目,通過論壇進行廣泛推介。這11個項目總投資額265億元,融資需求約134億元,涉及市政工程、養老、片區開發、生態建設和環境保護、交通運輸、科技等領域。分別是:濟寧市泗水縣泗河流域源頭綜合治理與生命科技生態文化圈項目、菏澤市高新區熱電聯產集中供熱項目、濟寧市任城區山東智慧城市產業園建設項目、淄博市博山姚家峪生態養老中心項目、棗莊滕州市城市新空間一期項目、東營市東營港廣利港區防波堤航道項目、煙臺蓬萊市智慧健康養老服務項目、泰安市寧陽縣文廟歷史文化街區項目、威海榮成市固廢綜合處理與應用產業園項目、聊城市茌平縣金柱盛世千島山莊生態養老項目、菏澤市牡丹區楓葉正紅醫養一體化養老項目。之所以選擇這11個項目,主要基于以下幾點考慮:

 

一是投資體量較大,整體推進順利。這些項目投資體量較大,投資額均在3億元以上,部分項目近百億元,都是當地政府重點打造的項目。這些項目經過前期廣泛招商和公開采購,全部確定了社會資本方,平均落地周期6.4個月左右。目前項目公司多數已完成工商登記注冊,并進入開工建設期,整體推進順利。

 

二是交易結構完整,投資風險可控。這些項目前期準備都比較充分,科學設計了涵蓋“程序、服務、收益、土地、股權、融資”等方面的交易結構,投融資結構清晰合理。特別是社會資本方具有較強的產業運營、市場預測、財務控制、風險管理能力,商業模式比較成熟,市場開發潛力較大,作為融資方的銀行、財務投資者的基金,預期風險可控。

 

三是回報機制健全,預期收益平穩。推介的項目中,屬于“使用者付費”方式的,涉及的都是供熱、養老等領域,社會需求持續穩定、收費機制比較成熟、價格調整機制相對靈活,社會資本能夠獲得相對穩定的現金流和合理的收益。屬于“政府付費”方式的,涉及的政府支出責任都已納入同級政府年度預算和財政中長期規劃,由政府依據公共服務的績效評價結果向社會資本方支付相應對價,能使社會資本獲得合理的利潤。

 

四是合同管理完善,項目操作規范。這些項目都通過了物有所值評價和財政承受能力論證,編制了完善的實施方案,形成了比較完備的合同體系與制衡機制,為銀行、基金等金融機構融資奠定了良好基礎。

 

我們希望通過這次論壇,一方面,及時了解整個金融行業對PPP項目的融資政策與需求,幫助11個項目精準對接各類金融機構,積極尋找合作機會;一方面,準確掌握全國PPP改革頂層設計、行業發展動態和趨勢,為下一步調整優化財政引導政策,推動PPP項目規范持續健康發展奠定基礎。

 

記者:在完成2016年上半年卓有成效的工作之后,下一階段山東省在PPP工作上的發展計劃將是怎樣的?

 

文新三:2016年7月7日,李克強總理主持召開了國務院常務會議,專題研究部署推進PPP工作,提出了今后要重點抓好四項工作,為各級推廣PPP提出了新要求。財政部PPP領導小組組長、副部長史耀斌強調,要靠“法”、靠“規范”、靠“引導”來加快推進并規范PPP。本次論壇上,史部長又在講話中明確要求各級要不忘初心,堅定不移地把PPP改革推向深入,為我們指明了今后努力的方向。從PPP發展趨勢看,“促落地、強管理、出效益”將是今后一個時期PPP工作的主攻方向。下一步,山東將重點圍繞全面深化管理這條主線,強化制度政策保障,完善項目管理體系,創新融資服務平臺,多措并舉助推項目落地,確保項目盡早發揮效益。

 

(一)以建章立制為保障,加快健全制度體系。堅持“操作規范”導向,進一步研究制定咨詢服務、項目庫管理、績效評估、風險管控、融資支持等全生命周期管理的具體制度政策,探索形成簡便易行的實施細則,建立更加清晰完整的制度架構,逐步健全PPP方面財政管理制度體系,用制度規范項目運作,確保項目實施質量。

 

(二)以融資支持為重點,積極搭建融資服務平臺。管好用好財政獎補資金,探索建立動態財政補貼機制,并逐步將財政補貼等支出分類納入年度預算、中期財政規劃。充分發揮財政政策引導作用,積極搭建PPP投融資綜合服務平臺,幫助PPP項目精準對接銀行、PPP融資支持基金、山東PPP發展基金。積極推薦優質PPP項目,主動對接香港資本、日本瑞穗銀行、世界銀行、全球基礎設施基金等,幫助成熟PPP項目“出海遠航”,開拓國際金融市場,加快構建涵蓋股權投資、信貸、保險、基金等多層次、全方位的PPP融資市場,進一步降低融資成本,著力解決PPP項目融資問題。

 

(三)以規范管理為主線,切實保障項目質量。嚴格項目入庫管理,建立健全項目“能進能出”機制,嚴把項目“入口關”“過程關”“出口關”,切實提高入庫項目質量。積極開展項目督查,積極采取網上跟蹤、定期督查、第三方評估等多種形式,動態跟蹤項目進度,多措并舉加快項目實施,助推項目落地,確保項目執行質量。積極開展項目示范,以示范為標桿,以規范促運作。堅持問題導向,嚴格按照“十個防止”,及時解決項目運作中存在的不規范問題,切實提高項目運作的規范性和科學性。

 

(四)以資源共享為目標,加強信息平臺建設。重點打造PPP綜合信息平臺,積極開發PPP綜合信息平臺個性模塊充分利用互聯網、大數據手段,動態更新項目信息,加強信息分析運用,深入挖掘和動態收集各類有價值的信息,更好指導項目建設,為跟蹤項目進度、進行科學決策提高參考。加快推進專家庫和項目庫建設,進一步加大信息公開力度,推動PPP項目信息充分公開和共享,為強化項目全生命周期管理奠定基礎。

 

(五)以培訓推介為抓手,積極營造良好氛圍。堅持業務培訓與項目實踐相結合,綜合運用多種形式,重點加強操作管理培訓,錘煉專業人才隊伍。積極創新推介渠道,充分調動市縣積極性,探索建立“縣級載體+市級推介+省級指導”的推介模式,進一步加大推介力度,豐富推介內容,提升推介層次,推動由單純的“招商推介”向深層次“招商推介+融資推介+綜合服務”轉變,并通過專家論壇、學術研究、出版書籍等方式,探索建立“理論研究+操作指引+典型案例”,探索形成在全國有影響力的“山東經驗”,切實提高PPP公眾知曉度和社會影響力,積極營造良好的社會氛圍。

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